En “Por qué fracasan los países”, los economistas y premios Nobel Daron Acemoglu y James A. Robinson sostienen que la prosperidad sostenida depende de la existencia de instituciones políticas y económicas inclusivas: aquellas que distribuyen ampliamente las oportunidades y el poder de decisión, protegen reglas previsibles, favorecen la innovación y evitan que los beneficios queden capturados por grupos reducidos. Su contracara son las instituciones extractivas, que concentran poder y rentas, restringen la participación y tienden a reproducir desigualdades.

Para los autores, las instituciones son el conjunto de reglas formales e informales que organizan la vida colectiva: definen quién decide, cómo se distribuye el poder, qué derechos se protegen, qué conductas se incentivan y qué límites se imponen al ejercicio de la autoridad. Llevado al campo sanitario, el interrogante es directo: ¿quién decide qué tecnologías se financian, con qué evidencia, bajo qué criterios y con qué participación de pacientes, financiadores, prestadores, profesionales y productores?

A nivel mundial, la evaluación de tecnologías sanitarias (ETESA) se ha consolidado como una herramienta clave para orientar decisiones de cobertura, financiamiento y uso de intervenciones en salud. Mediante un proceso sistemático y multidisciplinario, integra evidencia sobre sus beneficios, riesgos, costos e implicancias sociales y éticas, contribuyendo a decisiones fundamentadas, transparentes y orientadas al valor que aportan a la población.

La creación de un organismo nacional de ETESA constituye una oportunidad largamente debatida en Argentina. Durante años se sucedieron iniciativas legislativas y del ejecutivo para su creación, mientras que, desde 2018, la Comisión Nacional de Evaluación de Tecnologías Sanitarias y Excelencia Clínica (CONETEC) fue consolidando capacidades técnicas y, desde 2023, funciona como organismo desconcentrado del Ministerio de Salud nacional. El desafío no consiste solamente en crear una nueva estructura, sino también potenciar lo construido, hacia lograr ser una autoridad técnica con estabilidad normativa y legitimidad social.

Para que ese organismo sea genuinamente inclusivo, su gobernanza debe incorporar de manera ordenada (y no meramente simbólica) a los actores que conviven en un sistema altamente fragmentado. La inclusión no implica otorgar poder de veto a cada interés particular; supone establecer procedimientos transparentes para que los valores, necesidades y evidencia que cada actor aporta sean escuchados, declarados y ponderados públicamente. La publicación de sus informes, recomendaciones, conflictos de interés, metodologías y fundamentos de las decisiones son centrales para transformar una recomendación técnica en una decisión socialmente legítima. La ETESA no pretende eliminar conflictos; sino volver explícitas las razones, la evidencia y las incertidumbres con las que se decide en salud.

Un mercado más inclusivo

Un organismo de ETESA puede contribuir a un mercado sanitario más inclusivo si establece reglas públicas, predecibles y aplicables en igualdad de condiciones a todos los productores de tecnologías, sin distinciones entre nacional o multinacional. Para medicamentos, vacunas, dispositivos médicos, métodos diagnósticos, procedimientos, soluciones digitales y programas sanitarios, el principio debería ser el mismo: evaluar el valor que cada intervención aporta al sistema de salud y sociedad, considerando certeza de la evidencia, eficacia, efectividad, seguridad, impacto económico y social, factibilidad de implementación y necesidades no cubiertas. La ETESA, por definición, no es una herramienta circunscrita a un tipo de intervención sanitaria, sino un proceso multidisciplinario destinado a orientar decisiones sobre tecnologías a lo largo de su ciclo de vida y a promover sistemas de salud equitativos, eficientes y de calidad.

Esto no implica que el organismo deba financiar automáticamente toda novedad o innovación, ni cerrar el acceso a tecnologías con incertidumbre relevante. Implica ofrecer un camino institucional claro para demostrar valor, discutir evidencia y, cuando corresponda, recurrir a esquemas de cobertura condicionada, generación de evidencia o acuerdos de acceso gestionado. Pero estos mecanismos deben integrarse en reglas transparentes y generales, no constituir un circuito excepcional definido por el precio o por el tipo de empresa que presenta la tecnología. La previsibilidad regulatoria y metodológica beneficia por igual a quienes investigan, producen, importan, financian, prescriben y, sobre todo, necesitan las tecnologías sanitarias.

Desde la perspectiva de las instituciones inclusivas, el resultado no puede ser un organismo que ordene exclusivamente el acceso de un sector particular del mercado. Debe ser una institución capaz de deliberar, con criterios explícitos y participación plural, sobre cuáles tecnologías generan mayor valor social y cómo garantizar su acceso equitativo. Un organismo de ETESA sólido no debería preguntar primero cuánto cuesta una innovación o quién la produce, sino qué problema de salud resuelve, qué beneficios adicionales ofrece frente a las alternativas disponibles, qué incertidumbres persisten y qué consecuencias tendría financiarla (o no hacerlo) para la equidad, la sostenibilidad y la salud de la población.

CONETEC y el escenario internacional

La CONETEC ya constituye un activo institucional para Argentina. Desde su creación, produjo informes de ETESA, guías y recomendaciones públicas que incorporan criterios explícitos de evidencia, transparencia, equidad y priorización en decisiones sobre tecnologías sanitarias. Un estudio publicado este año muestra que sus productos tuvieron uso transversal en distintos ámbitos del sistema y que la Comisión logró instalar capacidades técnicas y una cultura de decisión basada en evidencia. Por eso, un futuro organismo no debería partir de cero ni reemplazar esa experiencia, sino fortalecerla con mayor autonomía, estabilidad y capacidad de articulación federal con las agencias provinciales.

A nivel internacional, los organismos de ETESA operan en países con sistemas políticos y sanitarios muy diferentes, desde modelos nacionales de salud hasta seguros sociales, estructuras federales y sistemas mixtos. Su rasgo común es que transforman conflictos inevitables (sobre innovación, precios, cobertura y recursos escasos) en procesos institucionales con métodos públicos, participación, gestión de conflictos de interés y fundamentos explícitos. Esa es su dimensión inclusiva: procurar que el acceso a las tecnologías dependa del valor que aportan y de necesidades sanitarias priorizadas, y no exclusivamente de la capacidad de presión, negociación o judicialización de cada actor.

Algunos aportes de la discusión

La discusión sobre un nuevo organismo nacional de ETESA no debería agotarse en su diseño técnico. Requiere, ante todo, una ley que le otorgue legitimidad democrática, estabilidad institucional y reglas duraderas, más allá de los cambios de gobierno y de las prioridades coyunturales. Una norma aprobada por el Congreso permitiría definir con claridad sus funciones, alcance, mecanismos de vinculación con las decisiones de cobertura y financiamiento, relación con las jurisdicciones provinciales y modalidades de participación de los distintos actores del sistema.

La cuestión central no es crear un organismo más, sino consolidar una institución capaz de aportar evidencia y previsibilidad a un sistema fragmentado, federal y atravesado por demandas crecientes de acceso. El organismo no resolverá por sí sola la inequidad, la judicialización ni las restricciones presupuestarias. Pero una institucionalidad creada por ley, con continuidad, transparencia y capacidad de diálogo con Nación, provincias, financiadores, profesionales, pacientes y sector productivo, puede ayudar a sustituir decisiones aisladas y reactivas por criterios más explícitos y compartidos.

El propósito no debería ser limitar el acceso ni convertir la ETESA en un mecanismo de ajuste. Debería ser contribuir a que las decisiones sobre tecnologías sanitarias respondan de manera más consistente al valor clínico y social de las intervenciones, a las necesidades de salud de la población y a la sostenibilidad del sistema. Allí radica la posibilidad de que un organismo nacional se convierta, efectivamente, en una institución inclusiva.

(*) Coordinador del Observatorio de Precios de Tecnologías Sanitarias (CETSAI) de la Universidad ISalud. Farmacéutico especialista en ETS, gestión de proyectos y políticas de cobertura. Miembro del Consejo Editorial de Comunicar Salud.

Bibliografía

Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). Why nations fail: The origins of power, prosperity, and poverty. Crown Publishers.

O’Rourke B, Oortwijn W, Schuller T, the International Joint Task Group (2020). The new definition of health technology assessment: A milestone in international collaboration. International Journal of Technology Assessment in Health Care 1–4. https://doi.org/10.1017/ S0266462320000215

Donato M, Montero G, Hasdeu S, Dorati C, Torales S. Políticas sanitarias basadas en evidencia: La Comisión Nacional de Evaluación de Tecnologías Sanitarias y Excelencia Clínica en Argentina. Medicina (B Aires). 2026;86(3):602-616. PMID: 42330375.